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财税改革的“硬骨头”,已提上议程

| 2021-02-04

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中央财税体制改革当中的“硬骨头”,即中央与地方事权与支出责任改革,已然提上议程。

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中央财税体制改革当中的“硬骨头”,即中央与地方事权与支出责任改革,已然提上议程。

经济观察报获悉,由财政部制定的“事权与支出责任指导意见”已于2015年年底结束征求意见并上报。

相关财税人士说,财政部上报的这份“指导意见”,只是一个原则性、纲领性的文件,尚未细化到各个事权的细分。但经济观察报了解到,下一步财政部分领域进行事权划分的改革,最快或将于今年启动。“营改增的结束,税制改革加快进度都将会为事权与支出责任的改革创造有利的条件。”上述相关人士表示。

有些地方已经走在了改革试点的前列。经济观察报了解到,东部沿海某省已向财政部汇报了事权与支出责任的划分,其中不仅有事权的划分,甚至包括财力的划分。

据一位参与指导意见制定的财税专家表示,即将启动的事权与支出责任改革,相比其他几项财税改革,将会更艰难,最低也需要和简政放权在一个层面的力量来推动,甚至更高,“毕竟事权与支出责任涉及到各个政府层级的事情,需要协调的部门很多,难度与20多年前的分税制改革不相上下。”

在他看来,这次改革实际上是在做上次没做完的事情,当时虽然财政“分灶吃饭”,但事权却没有划分清楚,造成“中央点菜、地方买单”的情况,而且省以下对市县的关系,也如同中央对地方一样,“整个决策链是拧巴的,造成了权责不对等”。

改革内容

在刚刚过去不久的2016年全国“两会”上,财政部部长楼继伟提出,要研究中央和地方事权和支出责任的改革,并强调说,“这是个大事”。

在楼继伟看来,中央和地方事权划分和支出责任划分的改革,是有前提条件的,财政部可以做一些顶层设计,但由于涉及国家治理,不是财政部一家能够解决。

早在两会开始之前的2015年,财政部预算司就曾召开过一次事权与支出责任研讨会,主要讨论这项改革的法律层面事宜。

具体来说,事权与支出责任划分包括三类:中央事权、地方事权,以及中央与地方共同承担的事权。上述“指导意见”的大方向是,地方的事权要上收中央,中央和地方共同承担的事权特别是跨地域的事权,中央要承担责任。而实现步骤则是,首先划分事权,之后才能确定支出责任,然后划清收入,最后确定转移支付。

中共十八届三中全会上的一些表述,为此次制定指导意见确立了总的原则。这些表述包括,首先,建立事权与支出责任相适应的制度,适度加强中央事权和支出责任,国防外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。其次,部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。再次,中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担;对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。最后,保持中央和地方财力格局总体格局稳定。

前述参与指导意见制定的人士说,以未来收入划分为例,改革实施之后,消费税很有可能从中央税变为共享税,并归属于地方征收;车辆购置税则可能被划为地方税种;个人所得税也将可能归为地方征收,共享税性质不变;但是新开征的环保税将划为地方税,房地产税在立法后,极有可能将房产税与城镇土地使用税合并,形成新的房地产税,并划为地方税。此外,还包括营改增完毕之后,增值税改革时,可能会重新划分中央与地方增值税收入。

地方试点

有些地方已经走在了改革的前列,不过这些试点主要集中在省以下,而非中央与省之间。

2016年1月,东部沿海某省政府转发了省财政厅等部门《关于在教育卫生计生交通运输领域开展省与市县事权和支出责任划分试点的意见》的通知。

在这份通知中,该省要求在教育、卫生计生、交通运输领域,开展省与市县事权和支出责任划分试点,确定事权项目清单,理顺支出责任。目的是进一步明确各级政府职责,提高公共服务供给效率和质量。

该省改革的基本原则是,事权划分坚持外部性、信息复杂性和激励相容原则。具体划分方式是,受益范围覆盖全省的教育、卫生计生、交通运输事务作为省级事权,地区性的事务作为市县事权,跨区域事务作为省与市县共同事权。其中,对信息复杂程度较高以及市县能够有效治理的全省性教育、卫生计生、交通运输事务,省级可委托市县负责,以提高行政效率。省与市县按照事权划分相应承担和分担支出责任,逐步形成事权和支出责任相适应的制度。

该省还要求,自2016年起,逐项研究拟定省与市县教育、卫生计生、交通运输领域事权项目清单,合理确定分级事权划分方案。在此基础上,按照事权与支出责任相适应的原则,分别确定省与市县支出责任。

经济观察报梳理发现,此次划分的结果是,在教育方面,省级承担事权3项,市县承担7项;在卫生方面,省级承担事权4项,市县为5项;而在交通运输方面,省级承担事权2项,市县则承担5项。但总体来说,省与市县的共同事权,都比各自事权要多。

不过,也有财税专家提出了担忧。在专家看来,中央和省级的事权划分尚未清楚,财力划分也没有完全确定,如何定位省与市县的事权与支出责任,现在看来只能是一种摸索。

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